La réforme budgétaire à Madagascar

Article fourni par le Think Tank Diogène

Auteur : RAZAFIMAHARO Hajaniaina

Consultant en charge de la simplification des procédures et de la mise en œuvre du Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFP) – Master en Administration d’Entreprises, option finances (INSCAE)  – Coordination des Réformes des Finances Publiques – Ministère des Finances et du Budget

Problématique :

Madagascar ne possède pas d’avantages comparatifs clairs susceptibles de fonder une spécialisation et une stratégie de développement basée sur cette spécialisation, même si le pays est bien doté en richesses minières – plus généralement en richesses naturelles – et bénéficie d’un climat favorable. La population est relativement bien instruite (Le taux d’alphabétisation des adultes est relativement élevé : 70,7 % ). Il existe peu de diagnostics des causes économiques de son sous développement hors une gestion défaillante des ressources de l’Etat et un interventionnisme excessif et bureaucratique d’où le pays tente de sortir maintenant. Les finances publiques sont au cœur de la décision politique. Elles constituent un des principaux leviers de l’action publique et expriment des choix de société. Ainsi, par l’impôt et les dépenses, les acteurs publics pèsent sur la croissance économique, la répartition des ressources et le développement de certains secteurs.

Nécessité de la réforme budgétaire :

L’Etat, en tant que premier acteur public, doit :

  • En bon gendarme, Intervenir pour créer, puis faire respecter les conditions d’une concurrence pure et parfaite.
  • En bon stratège, préparer l’avenir. Pour cela, il doit financer des dépenses comme celles de l’éducation et la santé, mais également exercer un rôle de veille, d’évaluation et de prospective.

Les principaux acteurs de la gestion financière et budgétaire de l’Etat sont :

  • le Parlement qui : (i) consent l’impôt, (ii) vote les recettes et les dépenses de l’État, (iii) approuve les comptes et contrôle l’utilisation de l’argent public ;
  • le ministère des Finances qui : (i) élabore les règles des finances publiques, (ii) les pilote et les contrôle et (iii) recouvre les impôts ;
  • la Cour des comptes qui : (i) juge les comptes des comptables publics, (ii) contrôle la gestion des acteurs des finances publiques et (iii) assiste le Parlement et le gouvernement dans leurs missions.

La réforme budgétaire (ou des finances publiques) est un levier principal pour l’amélioration permanente de la gestion des finances publiques à Madagascar afin que l’Etat et les autres acteurs publiques puissent accomplir leurs rôles pour le développement économique et social du pays : « Raha miha-maro ny marina, dia faly ny vahoaka. Fa raha ny ratsy fanahy no manapaka dia misento kosa izy »

Contexte :

La stratégie de développement de Madagascar s’inscrit dans le cadre stratégique général défini par le programme « Madagascar Naturellement ! » arrêté en novembre 2004 et vise la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement.

Le Madagascar Action Plan (MAP), fixe des objectifs ambitieux, entre autres :

  • doublement de la production agricole (riz, manioc) en 5 ans ;
  • doublement des exportations agricoles (vanille, girofle, crevettes) en 5 ans ;
  • augmentation de 50% de la production agro-industrielle alimentaire et non alimentaire en 5 ans ;
  • augmentation de 50% de la production de pierres transformées et de produits textiles en 5 ans ;
  • accroissement de 160 000 (base 2003) à 400 000 le nombre de touristes en 5 ans.

Ce programme va coûter très cher. Les premières estimations de la réalisation du MAP faisaient état d’un coût total du programme de 11,6 Milliards de dollars (dont 2,1 Milliards de dollars sous forme d’investissement direct étranger (IDE). Elles multiplient par plus de 2 les dépenses d’investissement publics et par plus de 6 les IDE par rapport aux montants annuels observés respectivement en 2007 et dans la longue période. Ayant atteint le point d’achèvement de l’IPPTE en octobre 2004 et étant devenu éligible au programme MDRI (Multilateral Debt Relief Initiative ) Madagascar dispose de plus de ressources que par le passé.

La réforme budgétaire à Madagascar :

Comme tout pays en voie de développement, Madagascar a plusieurs défis pour l’amélioration de la gestion de ses finances publiques. Parmi ces défis, Ci après les plus significatifs :

  • Augmentation des recettes publiques, notamment la pression fiscale, qui est de l’ordre de 12% du PIB en 2008 (Loi de finances rectificative pour 2008). Ce taux de 2008 est encore en deçà de la moyenne des pays africains sub-saharien qui est de 15% actuellement et très loin de celle des pays développés, notamment ceux de l’OCDE qui se situent au dessus de 35%. Madagascar a encore beaucoup à faire car « le progrès économique s’accompagnerait d’une hausse de la part des dépenses publiques dans le PIB, en raison du développement de nouveaux besoins pour le bon fonctionnement de l’économie (infrastructures, réglementations, services publics urbains), et de l’importance croissante accordée par la population à l’éducation, la culture, les loisirs, la protection de l’environnement, la santé, et plus généralement, la prévention de tous les risques »
  • Maîtrise des dépenses publiques :
    • La lutte contre la corruption et la promotion de la transparence sont les principaux défis car elles hypothèquent l’adhésion de la population. Elles représentent un obstacle à la mobilisation et à l’affectation efficaces des ressources et détournent des ressources d’activités essentielles pour faire reculer la pauvreté et instaurer un développement économique durable ;
    • Le renforcement de la mise en place du Budget de programmes (gestion axée sur les résultats).

En matière de coopération internationale, Madagascar doit renforcer l’alignement des pratiques selon la déclaration de Paris de mars 2005 car le budget d’investissement public dépend encore à plus de 65% sur les financements extérieurs (68,7% dans la loi de finances rectificative de 2008).

Selon la perception des bailleurs partenaires et des participants, dont Madagascar, lors du forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide au développement en Accra (Ghana – du 2 au 4 septembre 2008), trois observations peuvent être tirées :

  • Les bailleurs partenaires ne font pas encore confiance aux systèmes nationaux
    • L’utilisation des systèmes nationaux de gestion des finances publiques par les bailleurs est autour de 20% pour un objectif de 80% en 2010 ;
    • Le nombre des unités parallèles de mise en œuvre de l’exécution des projets ou programmes cofinancés tourne autour de 50 pour un objectif de 18 en 2010.
  • Par contre, la plupart des bailleurs consultent les autorités nationales dans la mise en œuvre des réformes :
    • La coopération technique coordonnée avec les bailleurs est évaluée à 75% pour un objectif de 66% en 2010 (objectif dépassé) ;
    • L’aide non liée des bailleurs tourne autour 80% pour un objectif de 100% en 2010.
  • Le renforcement des approches par programmes reste à parfaire : o La proportion des approches fondées sur des programmes tourne autour de 45% si l’objectif pour 2010 est de 75% ;
    • Même si les estimations des administrations sont jugées complètes et réalistes avec un taux de 90% et que les bailleurs respectent à 85% leurs engagements financiers annuels.

Enfin, le plus grand chantier reste la lutte contre la résistance au changement des acteurs opérationnels et/ou décideurs dans la mise en œuvre des réformes. Ci-après quelques réflexions rencontrées par l’auteur dans le cadre de la réalisation de ses activités :

  • « Izao ihany no efa mahazatra anay » : c’est le reflexe de la plupart des acteurs face au projet de changement ;
  • « Tsy anjarako ny manao an’io » : bien que les travaux sont bien répartis, la coordination pour l’obtention de résultat commun fait généralement défaut et c’est toujours l’autre qui est la cause de échec ;
  • « Aza mandrava raha tsy mahafantatra ny famerenana azy ». La volonté de réforme n’est pas un trait culturel fort du Malgache.

Les activités de réforme en cours actuellement à Madagascar :

En matière de recettes , les principales réformes sont :

  • Concernant les services des impôts :
    • La simplification des régimes des taxes et la réduction de leurs nombres ;
    • La modernisation des administrations fiscales par le biais de l’utilisation des Nouvelles Technologies de l’Information et Communication (NTIC) et du logiciel SIGTAS ;
    • Le renforcement des mécanismes de recours des contribuables.
    • Le renforcement de l’efficacité des mesures d’immatriculation des contribuables et de l’évaluation des impôts dans le cadre de l’élargissement de l’assiette.
  • Concernant les services de la douane :
    • La simplification des procédures de dédouanement ;
    • La modernisation des administrations douanières par le biais de l’utilisation des Nouvelles Technologies de l’Information et Communication (NTIC) et du logiciel SYDONIA ;
    • Le renforcement des mécanismes de recours des contribuables ;
    • Le renforcement de l’efficacité des mesures d’immatriculation des contribuables et de l’évaluation des taxes et des droits de douanes.
  • Concernant les recettes non fiscales , Madagascar ne collecte actuellement que moins de 1% du PIB de recettes non fiscales alors que beaucoup de pays en voie de développement arrivent à faire jusqu’à 4% du PIB. Ce domaine sera la seconde piste pour l’amélioration des recettes provenant des activités économiques intérieures.

En matière de maîtrise de la dépense, plusieurs chantiers sont actuellement en cours :

  • Le renforcement du système de planification et de budgétisation axée sur les résultats (Budget de programme) :
    • La mise en place d’un système de Planification et Budgétisation à Moyen Terme avec comme finalité l’opérationnalisation des Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) pour la mise en œuvre des Politiques Sectorielles qui sont les déclinaisons des plans stratégiques du MAP.
    • La reforme de la nomenclature budgétaire du budget de programme pour le budget 2009 pour une plus grande transparence et lisibilité des documents pour les utilisateurs, le parlement, les partenaires extérieurs et la société civile et de faciliter le suivi et l’évaluation des programmes.
  • La mise en place et opérationnalisation du Système National de Suivi Evaluation (SNISE) qui lie les systèmes budgétaires, les systèmes de suivi évaluations des ministères et celui de l’Institut National de la Statistique (INSTAT) en matière de suivi et évaluation des actions de développement au niveau de la population.
  • La mise en place d’un système des marchés publics efficient pour la consolidation: (i) de la mise en concurrence, (ii) de l’utilisation optimale des ressources et (iii) des contrôles de la passation des marchés publics
  • L’amélioration de l’efficacité des dépenses salariales :
    • La mise en place du fichier unique des agents de l’’Etat et de la Solde pour la maîtrise de l’effectif (localisation physique, suivi administratif et technique) pour accompagner la mise en œuvre des politiques de développement sectorielles (présence des maîtres dans les écoles primaires, présence de médecins dans les centre de santé de base, …)
    • La simplification des procédures de prise en charge de la solde et des pensions des agents de l’Etat pour une rapide prise en charge des droits de ces acteurs et en renforcer ainsi leurs motivations ;
    • La réforme de la Caisse de Retraite Civil et Militaire et de la Caisse de Prévoyance de Retraite qui seront insoutenables sur le plan financier sans l’augmentation des recettes (renforcement des recouvrements ou augmentation des taux ou rallongement des temps de cotisation) et la rationalisation des dépenses (suivi des bénéficiaires).
  • L’amélioration de l’efficacité des dépenses non salariales et la simplification de la chaîne des dépenses publiques par :
    • la réduction des contrôles redondants et des délais de paiement des prestations publiques en vue d’instaurer une meilleure confiance entre les entreprises prestataires et les organismes publics (délais de contrôle et de paiement réduits, moins de mobilisation de fonds qui impacte sur les frais financiers et l’alignement des prix sur ceux du marché) et par conséquence une meilleure efficience des achats publics ;
    • le renforcement du contrôle des services faits qui sécurisera la livraison des biens et services auprès des prestataires publics (écoles, centre de santé de base, …) et des bénéficiaires directs (élèves, malades, …) par la responsabilisation des différents acteurs de la chaîne de la dépense (Ordonnateur, comptable publique, gestionnaire d’activité, dépositaire comptable et président de commission de réception, …).
  • Le renforcement de la comptabilisation et du suivi de l’exécution budgétaire et comptable, notamment :
    • le Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFP),
    • les outils de pilotage budgétaire par l’exploitation des rapports du SIGFP (plan de passation de marché annuel et du plan d’engagement saisonnier),
    • les outils de suivi et de gestion de trésorerie par l’exploitation des balances comptables produits par le SIGFP et les outils informatiques des recettes (SIGTAS et SYDONIA)
  • Le renforcement des systèmes de contrôle externes à postériori de l’exécution budgétaire :
    • La restauration des délais de production des lois de règlement (rapports sur les résultats de l’exécution de la loi de finances) selon les dispositifs constitutionnels et son passage systématique au vote au même titre que le projet de lois de finances, pour le Parlement.
    • La production des comptes de gestion par les comptables publics, pour la Cour des Comptes.
  • Le renforcement des différents organes de contrôles en matière d’exécution budgétaire :
    • L’Inspection Générale de l’Etat (IGE) en charge du contrôle du bon fonctionnent de tous les services publiques, y compris en matière budgétaire et financière,
    • L’Inspection Générale des Finances (IGF) en charge du contrôle de l’utilisation des deniers de l’Etat et ses démembrements (à opérationnaliser),
    • Le Conseil de Discipline Budgétaire et financière (CDBF) en charge du contrôle de la gestion des ordonnateurs et autres acteurs qui s’occupent de la phase administrative de la chaîne de la dépense (à opérationnaliser).

Les mesures d’accompagnement à mettre en place : Pendant le forum d’Accra, les trois principales recommandations des participants sont les suivantes :

  • L’Intensification systématique des efforts déployés pour l’utilisation et la consolidation des systèmes nationaux afin de renforcer l’appropriation locale,
  • Le renforcement de l’obligation de rendre compte des ressources affectées au développement et,
  • La gestion de l’aide au meilleur rapport coût-efficacité

L’auteur partage les points de vue de ces participants, car il est temps que les malgaches se prennent en main véritablement, et voudrait apporter les recommandations ci-après concernant particulièrement Madagascar :

L’Intensification systématique des efforts déployés pour l’utilisation et la consolidation des systèmes nationaux afin de renforcer l’appropriation locale

Stratégies de développement opérationnelles :

  • Poursuivre le renforcement de la mise en œuvre du budget de programme sur le plan méthode et procédure à l’adresse des services centraux et des acteurs opérationnels des services déconcentrés (planification, budgétisation, suivi évaluation budgétaire et réalisation physique)
  • Mettre sous l’autorité d’une seule unité , notamment le Coordonnateur de Programme assisté des Responsables de Programmes, les activités de Planification, Budgétisation, Suivi et Evaluation budgétaire et physique du budget au niveau de tous les départements ministériels (Harmonisation de la coordination des activités techniques)

Qualité et utilisation des systèmes nationaux :

  • Appuyer les activités de simplification de procédures et l’informatisation (SIGFP, SIGTAS, SYDONIA, …)
    • Appui à la mise en place des infrastructures : électricité (installation vétuste, non normalisée et non sécurisé ), réseaux, aménagement des locaux et équipements de matériels informatiques ; o Encourager la mise en place d’un système informatique à base de données centralisée pour éviter les problèmes de centralisation qui handicape la gestion budgétaire et financière ;
    • Pour la comptabilisation des opérations des bailleurs :
      • Les inciter à produire des états de décaissements financiers en vue de la comptabilisation de leurs contributions dans le cas des décaissements directes. La Banque Mondiale a mis en ligne les relevés mensuels de décaissements depuis 2007 pour ce faire ;
      • Les inciter à introduire la comptabilité des projets dans le SIGFP avec l’utilisation des procédures nationaux (régies d’avances du Trésor).
  • Renforcer et appuyer les capacités nationales :
    • Dans la mise en place des structures déconcentrées des administrations financières (Trésor, Direction Régional du Budget, Contrôle Financier et régies des recettes) dans les Régions (les 16 restants sur 22) pour une meilleure couverture de la maîtrise de la gestion budgétaire et financière ;
    • Dans les activités d’information, Education et Communication (IEC) et de suivi évaluation dans la mise en œuvres des réformes (Il faut accompagner les acteurs dans les réformes jusqu’à la stabilisation des résultats attendus, c’est-à-dire la mise en place effective des mesures d’accompagnements pérennes qui accompagnent les nouvelles dispositions des réformes mises en place). Le renforcement de l’obligation de rendre compte des ressources affectées au développement Responsabilité et Prévisibilité des ressources affectées au développement
  • Formaliser et communiquer les procédures de mise en œuvre de la budgétisation des aides par bailleur pour les acteurs centraux en charge de la Planification, budgétisation et Suivi Evaluation du budget ;
  • Renforcer la capacité du Parlement sur les processus de contrôle des finances publiques et des journalistes concernant l’information et l’éducation des citoyens en la matière. Résultats et responsabilité mutuelle
  • Mettre en place un outil unique et simple (avec indicateurs réduit) pour l’Administration et la communauté des bailleurs pour les activités de suivi-évaluation ;
  • Renforcer les systèmes statistiques nationaux (au niveau des Ministères et l’INSTAT).

La gestion de l’aide au meilleur rapport coût-efficacité

  • Internaliser les processus de conduite des réformes (conception et mise en œuvre) et de renforcement de capacité notamment, entre autres, par l’exploitation des rapports d’études déjà validés ;
  • Le recours aux acteurs internationaux devra être coordonné par secteur et par thèmes dans le cadre du partage des meilleures pratiques internationales.

Texte écrit en Octobre 2008

Cliquez ici pour le document original (avec notes de bas de page)

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Bibliographie :

  • Rapport PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability ou Mesure de la Performance de la Gestion des Finances Publiques) – Juillet 2008.
  • Note sur la simplification de la chaîne de la dépense à Madagascar, Emile Finateu, Spécialiste senior en gestion financière – Banque Mondiale (Décembre 2006).
  • Réforme de la nomenclature budgétaire 2009 – Direction Générale du Budget, Ministère des Finances et du Budget (Août 2008)
  • Plan d’Actions Prioritaires 2008-2010 – Ministère des Finances et du Budget
  • Enquête 2008 de suivi de la mise en œuvre de la déclaration de paris, une aide efficace d’ici 2010? les actions à prendre. Vol. 1 synthèse des résultats: www.oecd.org/
  • Diverses sources : http://www.vie-publique.fr/

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